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李文南
陳金祿
進入改革開放新時期以來，公安工作的改革一直備受社會的關注。盡管各級公安機關
近幾年來進行了多方面的探索和嘗試，也取得了一些初步成效，但是，由于公安機關現行
管理體制的制約，這些探索和嘗試大多都還停留在具體警務工作上，對現行公安管理體制
是否需要改革以及如何改革的問題，由于長期以來我們自身的思想束縛太多，實事求是地
解放思想不夠，因而從理論研究至實踐探索則仍然步履蹣跚。當前，進一步研究和解決公
安機關管理體制的改革問題，已經成為牽動整個公安工作改革大局的關鍵。只有抓住和解
決好這一關鍵問題，才能繼續深化公安工作的其他改革措施，增創新時期公安工作的新優
勢，從而全面推進公安事業的發展。
一、現行的“以塊為主”的管理體制存在的不良狀況
公安機關現行的管理體制可概括為：
“統一領導，
分級管理，
條塊結合，
以塊為主。
”
即由同級黨委、政府和上級公安機關雙重領導，以同級黨委、政府領導為主的體制。這種
“以塊為主”的管理體制是建國以來一直實行的，確實在過去的公安工作中發揮了重要作
用，
特別是在
80
年代中期以前，
它適合于當時的社會經濟和治安狀況，
因而運行順暢。
但
是，隨著整個國家經濟體制和政治體制改革的深入發展，這種管理體制所引發的弊端，在
近幾年來就顯而易見了，主要的有以下兩個方面：
（一）條塊分割過細，管理權力分散。
對于公安機關這一龐大的工作系統，要管理其工作及人事、財政等等，劃分適當的
“塊”去實施是必要的。由于我國地域之間客觀上存在的差異，如果公安機關搞全國上下
“一桿子”插到底，顯然是不現實的?，F行公安管理體制規定以塊為主、分級管理公安工
作，這與過去計劃經濟體制下區域內相對獨立和封閉的經濟及治安狀況，是能夠適應的。
但是，在社會主義市場經濟條件下，無論是經濟狀況還是治安狀況，都已經打破了“塊”
的封閉性，趨向于“塊”與“塊”的聯系性。因此，這種以塊為主的分級管理明顯地使公
安管理權力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應公安工作的需要。更為突出
的是，有些地方的黨委和政府在“分級管理”、“以塊為主”的名義下，出于分擔公安經
費而不是工作需要的考慮，把“塊”劃得過細，如把市的公安分局放到區、把派出所放到
街道（鄉鎮）去管理等等，由此導致了基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推
行計劃生育等等非警務活動，招致了人民群眾對公安機關的諸多非議。還有些地方把“以
塊為主”的“分級管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區域內的公安機關當作保護
本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護主義。
（二）系統指揮不靈，執法監督不力。盡管現行公安管理體制中也強調“統一領導、
條塊結合”，但在經濟體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統一領導不了、條塊結合不成
的局面。從當今治安狀態的特點來看，跨區域的刑事犯罪，區域之間息息相關的治安問題
等等，都要求公安工作加強“條”的管理和控制力度，以實現在更廣大的區域內公安隊伍
行動上的集中統一。然而，在有些地方的基層公安機關，由于其人事、財政管理權主要歸
同級黨委、政府，上級公安機關被架空，成了“名義”上級，往往對系統內部的一些必要
管理措施都難以實施，
自然也就更難做到在更廣大區域內公安機關的統一領導和指揮有效。
實踐表明，以塊為主的分級管理不僅助長了地方保護主義，而且還不同程度地妨礙著
基層公安機關正確地行使職權。在“以塊為主”的屏障下，有些地方的基層黨委和政府往
往由于自身區域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些領導人的法制觀念淡薄，而打著
黨對公安工作實施領導的旗號，強行對公安機關的正常執法行為進行不良干預。在這種強
行干預面前，基層公安機關由于人事權、財權都受當地的管理制約，亦顯得無可奈何。上
級公安機關也難以對下級實施有效的執法監督，管理權、指揮權更是名存實亡，“條”的
權力在“塊”的權力面前顯得軟弱無力。
長此以往，
將嚴重地削弱公安機關的整體戰斗力，
引發執法不公、執法不嚴的不良現象，最終將構成對國家法制建設的極大阻礙。
二、確立“以條為主”的管理體制是新時期公安工作的必然要求
現行“以塊為主”管理體制存在的種種不良狀況，
已經嚴重地制約著公安事業的發展，
明顯地不適應當今公安工作的實際要求，必須進行改革。而且，現在已經基本具備了改革
現行管理體制的社會經濟和政治環境。根據公安工作的發展趨勢和國家法制建設的基本要
求，
為了從根本上解決由于管理體制而引發的諸多弊端，
我們認為：
公安機關應當確立“以
條為主”的新管理體制，
以求得在“條”的統一前提下，
實現“條”與“塊”的有機結合。
即：公安部接受黨中央、國務院的領導，其它各級公安機關接受同級黨委、政府和上級公
安機關的雙重領導，以上級公安機關實行統一管理為主的體制。這一體制可以概括地表述
為：“黨委領導，統一管理，條塊結合，以條為主?！?/p>
確立和實行這一新的公安管理體制，將至少給公安工作創造以下三方面的優勢：
（一）能更好地適應新時期的社會經濟和治安狀況。
實踐告訴我們，公安管理體制能否與社會的經濟和治安狀況相適應，是直接影響著公
安工作成敗得失的首要問題。公安工作面臨的經濟和治安狀況變了，就必然地要求公安管
理體制作出相應的變化。在新的歷史時期，我國以經濟建設為中心的戰略任務的實施，以
及社會主義市場經濟的逐步建立和完善，
在經濟領域打破了傳統封閉式的小“塊”，
使人、
財、物的流動進入更大的“塊”，甚至向無“塊”擴展。由此，牽動了社會治安在原先小
“塊”范圍的相對確定性，向更大“塊”以及塊塊緊密關聯的趨勢轉化。因此，現行管理
體制中的“以塊為主”的“塊”，已經無法體現在經濟和治安方面的獨立意義，被毫不留
情地打破了。只有建立以條為主的管理體制，強化公安機關統一的指揮、監督和管理的力
度，才能使公安工作在更大“塊”的范圍或者無“塊”的狀態下得到適應。
強調以條為主的條塊結合，有利于各級公安機關在執行國家法律、法規的同時，做到
與執行地方性法規的一致，這也充分地反映了憲法中體現的法治原則。根據憲法規定：省、
直轄市可以制定地方性法規，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例。公安機關擔負
著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務，無疑地不僅要執行國家的法律、法規，而且也
應當執行本省級行政區域內制定的地方性法規。因此，實行新的管理體制，一方面可以使
各級公安機關在上級公安機關的統一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；
另一方面，各行政區域的黨委和政府又可以根據自己區域的經濟和治安狀況的特點，靈活
地對本行政區域內的公安工作實施領導和監督，以適應“塊”內的特殊性。
應當特別強調，對公安機關的管理如果忽視“塊”的特殊性，一律實行“條”的領導
和管理，也是不適合我國現有國情的。各行政區域之間在經濟和治安方面的差異，在短時
期內是不可能徹底消除的，因而在對公安工作的管理上也就應當關注各自的不同特點，不
能搞“一刀切”。
（二）能給基層公安機關提供良好的執法環境。
執法的嚴肅性和公正性，是法制建設的基本要求。公安機關要實現這一要求，就必須
排除來自各方面對執法工作的干擾，創造一個良好的執法環境。特別是縣、區一級的公安
機關，它是承擔執法任務的基本單位，要辦理治安行政管理的全部具體工作以及各類刑事
犯罪案件。調查表明，有些基層公安機關在執法工作中的不嚴不公及地方保護主義現象，
許多都是在當地黨委、政府的強行干預下發生的。
實行“統一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機關在工作中，如果遇到同級黨
委、政府與上級公安機關的指令有矛盾時，就可以以來自上級公安機關的指令為主，去處
理工作事務。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對公安業務工作的不良干預。
同時，從工作監督方面來看，“條塊結合”又保證了地方各級黨委、人大、政府對本行政
區域內公安工作的監督權力，有利于各級公安機關實現公正執法。
（三）有利于完善和加強黨對公安工作的領導。
公安工作必須在黨的領導下進行，這是我們應當堅定不移地遵循的一項基本原則。在
公安工作中如何體現黨的領導，是公安機關在理論和實踐都應當解決的重大問題，也是長
期以來人們視為敏感的問題。過去，在－些地方的公安機關乃至黨的機關中，有不少同志
認為公安工作堅持黨的領導，就必須使各級公安機關（包括派出所）一律接受當地黨委的
領導和管理，公安機關的每一項工作都必須在當地黨委的領導之下進行。似乎一提到公安
機關要實行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領導之大忌，越了“雷池”，失
卻了原則。其實，這是一種對公安工作堅持黨的領導的片面理解，歪曲了黨的領導的基本
含義。
《中國共產黨章程》明確規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，“黨
必須在憲法和法律的范圍內活動。
黨必須保證國家的立法、
司法、
行政機關……積極主動地、
獨立負責地、協調一致地工作?！边@就表明：黨對公安工作的領導，是通過政治、思想和
組織三方面的領導，而不是去干預具體的公安業務工作；公安機關依照憲法和法律開展工
作，
與接受黨的領導是一致的。
因此，
從組織的領導上來說，
中共中央以及公安部黨委
（黨
組）的領導是黨對公安工作的最高領導；各級公安機關的黨委（黨組）依照憲法和法律以
及黨的路線、方針、政策，對本機關公安工作實施的集體領導，就是黨對公安工作進行領
導的具體體現；地方黨委對公安機關的領導，主要是配合上級公安機關黨委（黨組）加強
對公安工作重大原則問題的領導和監督。公安機關實行以條為主的管理體制，可以避免地
方基層黨委對公安工作的權力干預過大，保證從中央到地方的統一，進一步完善黨對公安
工作進行領導的實施。同時，也加強了中共中央以及上級公安機關黨委（黨組）對公安工
作的領導作用，從而能有效地保證黨的路線、方針、政策貫徹于整個公安工作之中，實現
黨對公安工作的政治、思想、組織的領導，維護黨對公安工作的領導權威。
三、實行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題
公安管理體制的改革，必然牽動公安機關其他方面的改革?！耙詶l為主”取代原先的
“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調整和管理權
力上的轉移。
因此，
就要求公安機關在其他方面作出相應的調整乃至采取必要的改革措施，
來保證“以條為主”的管理體制順利實行。當前，必須解決好以下三個方面的問題：
（一）以精干高效原則設置公安機關的各級機構。
目前各級公安機關的機構設置，從總體上看，呈現出一種無序和膨脹的狀態。特別是
在
80
年代中期以來，
各級公安機關不僅機構的名稱、
級別五花八門，
而且機構的數量也急
劇膨脹。
據調查，
與
80
年代初期相比，
省、
地、
縣三級公安機關的內設機構
（不含派出所）
和領導班子人數，在
15
年左右的時間里就增加了一倍左右。由于機構設置的無序和膨脹，
也直接地引發了諸如機構之間職責交叉不清，管理層人員過多，機關化傾向嚴重，文山會
海，辦事拖拉推諉等等弊端，嚴重地制約著公安機關工作效率的提高和戰斗力的增強。
公安機關的機構設置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機構，也要有精干的
領導班子。目前，要大力精簡中上層管理機構及人員，充實基層，使有限的警力資源得到
合理的配置。同時，要體現公安機關的特殊性：它既是政府機關的一個部門，又不同于一
般的行政部門。因此，有必要適當提高地、縣兩級公安機關的機構級別。在人事管理制度
上，也要采取設級別偵查員、評聘專業技術職務等措施，妥善地解決基層公安機關由于人
員多、領導職位少而存在的嚴重壓職壓級的現象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為
了規范各級公安機關的機構設置，應當盡快制定公安機關機構設置規章，使各級公安機關
的機構設置有章可循，這也是“以條為主”“統一管理”的基本要求和具體體現。
（二）根據事權劃分原則，提高公安經費的保障水平。
《人民警察法》第三十條規定：“國家保障人民警察的經費。人民警察的經費，按照
事權劃分的原則，分別列入中央和地方的財政預算?！钡?，由于種種因素的影響，經費
短缺的狀況長期以來一直嚴重地困擾著各級公安機關。據調查，許多基層公安機關每年得
到財政部門核撥的經費，僅占全年實際支出的
50%
左右，不足部分只能通過罰沒返還、社
會集資、行政性收費或者攤派等非財政渠道自行解決，由此引發了諸多的不良現象，損害
了公安機關的社會形象，也阻礙著公安工作改革的深化。
要使公安經費得到切實保障并逐步提高保障水平，就應當建立有效的保障機制，按照
事權劃分原則，確定中央和地方各級財政對公安經費的分擔比例。根據目前情況，有必要
統一制定公安經費的基本保障標準，使各級財政部門在編制公安經費預算時減少主觀隨意
性。同時，中央和地方財政部門要從鞏固國家政權和保護社會經濟發展的大局出發，逐年
增加對公安機關的經費投入，逐步改善公安工作的物質條件。作為公安機關，也應當樹立
勤儉節約過緊日子的思想，精打細算，量入為出，避免鋪張浪費和減少不必要開支，使有
限的經費發揮出更大的效益。
（三）貫徹從嚴治警方針，強化條塊結合的公安工作監督機制。
公安機關的工作涉及到社會的各個方面，與所在行政區域內的其他工作緊密關聯。在
“以條為主”的管理體制下，
盡管“條”的監督權力得到加強，
但仍然需要“塊”的監督。
為了保證公安工作的順利進行，實現從嚴治警，減少和避免執法偏差，必須強化條塊結合
的監督機制，形成條塊結合的監督網，對安工作實施全方位的監督。各級公安機關切不可
借以條為主的統一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監督權力。
“塊”的監督，主要有同級黨委、人大、政府的監督，其他機關或組織的監督，以及
來自輿論的、人民群眾的監督等多方面的監督。這種種監督，都是公安工作所不能缺少的。
因此，各級公安機關在接受上級公安機關的管理和監督的同時，應當自覺主動地接受來自
“塊”的監督。
公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機關一家的事
情，它聯系著社會的方方面面，牽一發而動全身。作為公安機關，一定要在黨委、政府的
正確領導下，
爭取得到組織人事、
財政等部門的支持和協作，
創造和解決實行“以條為主”
管理體制所需要的必要條件。同時，也要深入研究自身內部管理上存在的各種問題，加快
對其他方面工作進行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運行。
（作者單位：江門市公安局）