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祝亞偉 ，杜亞穎。
《１．
商丘市公安局。河南 商丘
４７６０００；２．
新鄉醫學院，河南 新鄉
４５３００３）
摘
要：公安機關是國家改革開放穩定大局的捍衛者，其管理體制的先進與否直接關系到我國現代化建設的穩定
局面．雖然我國公安管理體制的改革已經進行了幾十年，但其思路與模式更多的是立足于簡單的
“裁、并、撤”，沒有
明確的改革理念 而市場經濟的內在運行機制要求社會運行體制要以能力為本位，牢固樹立
“德為先行，能力為本”
的思想．這也決定了公安管理體制改革要以能力本位為核心理念，以人事管理體制改革為突破口，建立一支讓黨和國
家放心．讓人民滿意的精英警隊
關
鍵
詞：能力本位：公安管理體制；人事流動模式
中圖分類號：Ｄ６３１．
１３
文獻標識碼：Ａ
文章編號：１００７—８２０７｛
２０１０）０８—００７７—０３
收稿日期：２０１０—０２—０７
作者簡介：祝亞偉
（，
９８２一），男，河南商丘人，河南省商丘市公安局特巡警支隊民警，蘭州大學哲學社會學院馬克思
主義哲學專業碩士．研究方向為社會發辰理論；杜亞穎
（
９跗～），女，河南商丘人，新鄉醫學院社科部馬克思主義哲
學專業２００９級碩士研究生，研究方向為馬克思主義哲學中國化研究
公安管理體制通常指兩個層面：即“條塊結合，以
塊為主”的聯系公安機關與政府的外部管理體制和公
安機關自身的內部管理體制。我國的公安管理體制有
著悠久的歷史和光榮的傳統。曾經為中國公安隊伍的
正規化、現代化作出了不可磨滅的貢獻 隨著改革開放
３０年的發展．我國的公安裝備水平日益提高．公安管理
體制也在不斷完善，但是，“楊佳襲警”、“甕安事件”等
一
系列事件的發生提醒我們，必須不斷改革公安管理
體制以適應日益復雜的社會局勢．為社會主義建設保
駕護航，為和諧社會的構建提供一個穩定的社會環境
一
、
我國公安管理體制存在的問題
導致我國公安管理體制存在問題的原因主要有客
觀因素和主觀因素兩個方面 客觀因素是指在目前的
政治、經濟條件下短期內非公安機關自身能解決的問
題：主觀因素是指因公安饑關自身體制內的原因ｉ
『
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ｆ導
致的問題
（一）影響 囝公鬣管理體制運行的客觀條件
“條塊結合，以塊為主”的管理體制弊端日益顯現
１９９１年的第十八次全囝公安會議指出！“對公安隊伍的
管理實行條塊結合，以塊為主的體制”。同年，《中共中
央關于加強公安工作的決定》（中發［１９９１］ｌ９號）進一
步明確：公安機關實行“統 領導，分級管理．條塊結
合．以塊為主”的管理體制。正式形成了現行的公安管
理體制。隨著我國現代化進程的不斷推進．現行的公安
工作管理體制已經不能適應市場經濟發展的需求．使
得公安機笑的工作效率落后于時代的發展。具體表現
在：
（１）
人事管理“以塊為主”，導致１二部管理乏力。
（２）
事
權劃分不清，
權責脫離。導致政令易改，警令不一，指揮
失靈．職能發揮弱化 （
３）
‘
‘以塊為主”管理體制導致地方
政府的財力水平直接決定了當地公安機關的經費保障
水平．
．各地公安機關因地緣不同其經費保障水平也各
不相同．并埋下丫地方政府｝
＋ｌ于 域利益 干預公安
部門正常執法的隱患 從某種意義Ｌ說，以塊為主是公
安機關參與非警務活動的根源所在一
一甕安事件已經
給公安機關過多參Ｌ
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非警務活動黠響＇
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警鐘，
（
４）
業務
工作和隊伍建設分而治之．使得基層公安機關疲于應
付來自兩個方向的管理 上級公安機關和當地政府各
下各的命令．基層公安機關疲于庸付，使本來就緊張的
警力資源更加緊張．結果分散了警力．削弱Ｊ
基層公安
機關的戰斗力
（二）公安機關內部管理體制存在的問題日益突出
１．
機構龐雜、職責不清。公安機關機構設置小而
全．“三五個人一個科，六七個人一個處”的局面隨外可
見．
使大量警力資源沉淀在機關科室．直接影響了一線
單位的警力
’
２．
公安機關內部缺乏合理有效的人事管理體制
一
些單位內部的人事任免完全依據一把手的個人喜
好，民警的職務晉升并沒有一個統一的、科學合理的制
度作為保障，無法形成一個合理有效的人事流動機制
目前，我國公安機關實行的是首長負責制．這是公安工
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一
一
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一
一
—
—
一
作的特點決定的，是適合公安工作需要的．但因其缺乏
一
個合理有效的人事流動機制 使得公安機關內部的
人事流動無法形成…個合理、有效、穩定的體制．無法
形成一個有序的良性循環機制去激勵民警的工作熱
情．不能充分調動民警的工作積極性
３．
公安內部的人事管理體制缺乏分類管理思想
后勤機關和一線實戰民警之問的薪酬除了服裝等必備
的裝備之外并沒有不同，其晉升途徑也如此．這就不能
有效地激勵基層一線民警的丁作積極性．嚴重影響了
公安機關的戰斗力．
．
二、我國公安管理體制改革的理論探討及實踐
公安管理體制改革的嘗試和理論探討始于上世紀
８０年代末．學界的理論探討主要集中在對“條塊結合．
以塊為主”的管理體制弊端的探討和公安工作現實困
局的破解兩個方面 其討論的內容多局限于公安經費
的如何保障．關注的焦點也多在如何加強“條”的管理
力度。具體說來有以下幾個方面：
１．
加強經費保障。提出諸如建立中央與地方財政
分級撥付的經費保障體系．或是強調加大國家財政對
貧困地區的財政轉移支付力度．以充實經濟欠發達地
區的公安經費保障力度
２．
在人事管理體制方面．主張建立相對集權的“以
條為主．下管
一級”的人事管理體制．意圖加強上級公
安機關對基層公安機關的控制力．以提高公安機關內
部警令的執行效率
３．
在現行體制內進行變通．意圖通過提高公安局
一
把手的地位達到變相增強公安機關在“條”體系內向
下的控制力，
、如對縣（市、區）級公安機關重新定位．在現
行公安管理體制不變的情況下．對公安機關主要領導干
部高配，各級公安機關廳、局長進各級黨委領導班子，擔
任常委等等 這一改革可以在一定程度上緩解
“條”與
“塊”之闖的矛盾．
有利于公安機關各項職能的履行．
但
還不能從根本上解決問題．只能算是一種權宜之計 、
４．
讓地方政府領導在公安機關內部兼職．以求達
到加強“條”系統內的直管力度。例如有人建議．對公安
內部的具體警種如刑偵、經偵、困保、交通等警種加強
系統內直管力度，并參照武警、軍分區的管理體制，實
行地市級以下“以條為主”的管理．同時由地方黨委領
導兼任公安機關第一書記．并確保公安局長進地方黨
委．保證地方中心工作的順利開展．同時也便于上級公
安機關警令的暢通 這種想法實質是在加強以條為主
的名義下．使公安機關全部納入“塊”的管理，
不僅不能
從根本上解決條塊分割管理體制對公安工作的消極影
響．反而會使公安工作走向另一個完全納人地方政府
管理之下的極端
５合理設置公安機關的各級機構，貫徹精干高效
的原則 “精簡機關、基層．使有限的警力資源得到合理
的配置”。
誠然，立足于公安機關內部進行改革不僅
會規避敏感的條塊關系問題，而且是改革成本最小，收
探
察與
爭
鳴
效最快的一個思路
筆者認為．無論是關注公安經費保障．還是加強公
安機關“條”體系內的控制力：無論是提高公安機關領
導級別，
還是讓政府部門領導在公安機關內兼任職務：
無淪是合理沒囂公安機關機構，還是“條塊結合，以條
為主”，這些設想雖然從各自層面解決
＿
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一些問題．但
沒有形成一個明確的理念．大多是“頭疼醫頭．腳痛醫
腳”的具體想法．只能在一定程度上促進公安管理體制
的改革，緩解公安機關管理體制改革的困境．不能從根
本上解決公安管理體制在改革前進道路上遇到的所有
問題。公安管理體制的改革是一個與時俱進的系統工
程．必須有一個明確的指導理念
三、公安管理體制改革的核心理念——能力本位
以“能力本位”為公安管理體制改革的核心理念．
是由我國的經濟發展水平所決定的 一個個體的發展
要么需要資源的投入．要么必須依靠其內部資源的合
理配置。在市場經濟條件下，我國已由改革開放之前的
以行政汁劃配置資源轉變成了以市場配置資源．科學
發展觀所強調的也是以最小的代價換取最大的發展．
以這個思維模式去思考公安管理體制改革應該是如何
以最少的經費投入換取最好的 【作效果 既然經費投
入不可能實現質的增加．那么改變個體內部的資源配
置方式就成為公安管理體制改革的現實選擇 也就是
說．如何在公安內部合理的配置人財物是公安管理體
制改革的關鍵．
．現階段的公安管理體制改革是在中國
市場經濟大背景下進行的．而市場經濟提倡以能力為
基礎的公平、自由的競爭，市場經濟本身就是一種知識
經濟、
能力經濟．具體到公安管理體制來說就是要在公
安體制內部實現以能力為資源配置的唯一準則 從這
個意義上說．“能力本位”必然成為公安管理體制改革
的核心理念
我國正處在市場經濟環境之下．在經濟發展模式
中知識經濟居于核心地位．它要求整個社會的運行規
則要適合市場經濟的發展——擺脫
“官本位”、“錢本
位”、…隋本位”等思想．樹立以能力評價人的理念 ，
按照
其倡導者韓慶祥教授的觀點．能力 位就是要以“德為
先行．能力本位”為整個社會變革的核心思想．去建構
牦個社會的核心價值取向，以其核心理念開展工作．
消
除社會運 中的不和諧因素 韓慶祥教授的
“能力本
位”學說主要包括以下幾點ｆ
容：
（１）
“能力本位”是一種
人力資源配置方式．它決定著社會人力資源配置的運
行模式。（
２）
“能力本位”是一種價值取向。
（
３）
“能力本位”
是一種思維方式．它決定人們思考問題的角度和深度。
（
４）“能力本位”是一種機制。（
５）
“能力本位”是追求公正
的自覺努力。韓慶祥教授認為．…能力本位論’的提出。
是社會主義市場經濟的內在本質要求．是知識經濟本
質特征的反映．是在當代中國現代性建構過程中總結
中西方社會發展的經驗教訓而得到的啟示．是對目趨
激烈的綜合國力競爭和１３億人口大國的國情的深刻反
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祝亞偉，杜亞穎一以“能力本位 為核心理念改革公安管理體制
思而得出的結論”。［
３］
公安工作是確保社會主義市場經
濟運行環境穩定的重要保障。其管理體制必然要適應
市場經濟的運行規則．否則將削弱整個公安隊伍的戰
斗力．
進而影響整個市場經濟的平穩運行．這就要求公
安管理體制也必然要遵循市場經濟所遵循的核心原
則．即以“能力本位”思想作為自身管理體制改革的核
心理念。
“能力本位”的核心理念必然要求以能力為考核人
的決定性指標和人事新陳代謝的規則．在這一核心理
念指導下．建立合理有效的人事流動模式就成為公安
管理體制改革無法回避的現實課題。
四、建立合理有序的人事流動模式是“能力本位”
改革思路的必然要求
建立合理有序的人事流動模式是公安管理體制改
革的必然要求．這是由公安管理體制改革的核心理
念——“能力本位”所決定的 以“能力本位”為核心理
念必然要求在公安隊伍內建立起系統的人事流動體
制，正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，墨守陳規、論資排
輩、長官意志的現行公安人事管理體制已經嚴重削弱
了公安隊伍的戰斗力。急需一個敢于創新、充滿生機、
按能配崗、崗能相稱的公安人事管理體制。
立足于現實．從公安隊伍內部開始。近期目標是力
求通過改革公安隊伍自身內部的人事流動體制．在現
行“條塊管理．以塊為主”的公安管理體制所允許的范
圍內，借鑒我國香港地區警察的人事管理經驗，在公安
隊伍內部建立?套能上能下、分類管理的人事管理體
制。制定科學的人力資源管理規劃，立足于“程序正義”
原則，按能考核，以考試為主、結合面試為主要形式，在
公開化、程序化、規范化的基礎上，力求使其能以公安
機關部門人事條例的形式固定下來．使公安隊伍自身
形成順暢的人事流動體制 力求在公安機關內部做到
人事任免公開化、透明化、制度化。建立公安隊伍的人
力資源長期規劃體系．做到
“提升看能力．晉級必考
試”．“可以考慮引入香港警隊的職業前途管理工作方
法和經驗．在有計劃地促進警察職務能力不斷提高的
基礎上，鼓勵民警參與高一級領導崗位的競聘．使其能
夠更充分有效地履行崗位職責 ”Ⅲ
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立足于長遠．著眼未來。隨著我國政治體制改革的
不斷深入．應以立法的形式限制地方政府隨意調動警
力參與非警務活動．進一步細化政府可以調動警力的
范圍．以“能力本位”為核心理念，改革政府對公安機關
的管理體制．力求在公安隊伍外部逐步消除現行公安
管理體制的弊端 以法律形式使公安機關負責人的人
事流動體制程序化．使公安機關負責人的人事任免堅
持“德為先行．能力本位”。力求從根本上促使公安隊伍
領導層向年輕化、知識｜
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二轉變．以適應節奏日漸加快的
現代化警務工作的需要 探索并健全警察的分類管理
體制．從制度層面保障基層實戰警種的福利待遇和晉
升機會高于機關等非實戰部門．促使人力資源向基層
實戰單位流動?？梢越梃b香港地區警察分類管理體制
的成功經驗．結合本地具體情況，探索適合自身的公安
分類管理體制．把各實戰警種和分局打造成一個適應
警務行動的作戰實體 正如有學者言，“在這方面．
香港
警察的組織設計模式和經驗．值得我們研究和借鑒 ”
總之．合理有效的公安機關內部人事流動模式，能
在最大程度上抵消現行公安管理體制的弊端．為公安
管理體制改革的順利進行爭得時間．而地方政府和公
安機關之間管理體制改革的順利進行．也會為公安機
關內部人事流動模式的高效運行提供一個良好的外部
環境。我國正處在改革開放的關鍵階段．對作為行政體
制改革重要組成部分的公安機關管理體 改革顯得越
發關鍵．其成功與否很大程度上事關的改革開放的穩
定大局，關乎社會的長治久安，是一個日益緊迫的社會
命題．亟待我們予以關注與破解。只要我們堅持以“能
力本位”為公安管理體制改革的核心理念．就能掌握公
安管理體制改革的正確方向．確保公安工作適應日益
深入的經濟和政治體制改革
【參考文獻】
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對公安管理體制改革若干問題的思考［
Ｊ］．
云南公安高
等?？茖W校學報．２００２．（Ｏ４）．
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香港警察的組織、人事管理及啟示［Ｊ］．中國人民公安
大學學報．
２０ｏ５．（ｏ１）．
（責任編輯：王秀艷）
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